ВС признал отказ в пересечении границы студентом противоправным

Суд указал, какими должны быть решения инспекторов АДПСУ

Верховный Суд согласился с позицией судов, которые признали противоправным и отменили решение инспектора пограничной службы об отказе студенту иностранного вуза в пересечении границы.

Решение об отказе в пересечении государственной границы должно быть обосновано с указанием причин отказа, а не просто со ссылкой на закон о правовом режиме военного положения. Соответствующие выводы сделал Верховный Суд в составе коллегии судей КАС ВС в постановлении от 12 ноября 2024 г. по делу №380/11916/22.

Как отметил КАС ВС, решение об отказе в пересечении государственной границы Украины является актом индивидуального действия, главной чертой которого является его конкретность (предельная четкость), а именно:

• четкая формулировка конкретных юридических волеизъявлений субъектом административного права, издающим такой акт;
• решение с их помощью конкретных, а именно индивидуальных, дел или вопросов, возникающих в сфере государственного управления;
• четкая определенность адресата, конкретного лица или лиц;
• возникновение конкретных административно-правовых отношений, обусловленных этими актами;
• четкое соответствие такового акта нормам работающего законодательства.

Также общими требованиями, предъявляемыми к актам индивидуального действия, как актам правоприменения, являются их обоснованность и мотивированность, то есть наведение субъектом властных полномочий конкретных оснований его принятия (фактических и юридических), а также убедительных и понятных мотивов его принятия.

Решение пограничников об отказе со ссылкой на непредоставление подтверждающих документов должно определять, какие документы нужно было предоставить.

Суть спора

Мужчина с октября 2021 был принят на стационарное обучение в Высшую школу экономики в Сталева Воля (Польша). Согласно справке от 2021 года, он принят на обучение на период с 1.10.2021 по 30.09.2024 на стационарное отделение первого уровня (степени) по направлению «Экономика».

Справкой учебного заведения от 15.07.2022 подтверждено, что истец является студентом I года (II семестра) обучения в стационарном отделении дневной формы обучения, длящемся 3 года.

ТЦК выдал истцу справку от 10.08.2022 для выезда за границу соискателей профессионального высшего и высшего образования, ассистентов-стажеров, аспирантов и докторантов, обучающихся по дневной или дуальной формам получения образования. В справке указано, что в соответствии с абзацем 2 ч. 3 статьи 23 Закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации» истец имеет право на отсрочку и возражений по его выезду из Украины для продолжения обучения за границей нет.

Соответствующая отметка проставлена ​​в военно-учетном документе истца.

18 августа 2022 года мужчина намеревался пересечь границу Украины в международном автомобильном пункте пропуска «Краковец».

Однако решением от 18.08.2022, принятым инспектором пограничной службы, истцу отказано в пересечении государственной границы.

Как указано в указанном решении, в соответствии с Законом «О правовом режиме военного положения», Указом Президента №64/2022 «О введении военного положения в Украине», а также Законом «Об утверждении Указа Президента Украины «О введении военного положения в Украине от 24.02 .2022» истец временно ограничен в праве выезда из Украины, и он не предоставил на паспортный контроль документов, что подтверждают основание для выезда за границу.

Решения судов первой и апелляционной инстанций

Решением Львовского окружного административного суда от 2.01.2023, оставленным по-прежнему постановлением Восьмого апелляционного административного суда от 27.04.2023, иск удовлетворен. Признано противоправным и отменено решение, принятое инспектором пограничной службы.

Суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что ответчиком в обжалованном решении не указаны конкретные документы, которые не представлены истцом, что стало основанием для отказа в пересечении границы. При этом возможность подтверждения истцом наличия права на пересечение напрямую зависит от четкого определения ответчиком конкретного и исчерпывающего перечня необходимых для этого документов. Однако поскольку ответчиком такого перечня не указано, истец не имел объективной возможности их представления.

Суды пришли к выводу, что в соответствии со статьей 23 Закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации» истец по состоянию на 18.08.2022 не подлежал призыву на военную службу во время мобилизации, поэтому, прибыв в этот день в международный автомобильный пункт пропуска, он имел право на пересечение границы на основании пункта 2-6 Правил пересечения государственной границы, утвержденных постановлением Кабмина от 27.01.1995 №57.

В кассационной жалобе пограничники просили отменить принятые судебные решения, указывая, что суды неправильно применили в спорных правоотношениях пункт 2-6 Правил пересечения государственной границы, в связи с чем пришли к ошибочному выводу, что право на отсрочку от призыва на военную службу во время мобилизации в период военного положения автоматически дает право на пересечение государственной границы.

Также они указали на отсутствие вывода Верховного Суда относительно применения приведенной нормы права в подобных правоотношениях и отсутствие единого подхода со стороны судов первой и апелляционной инстанций при рассмотрении таких споров, что указывает на фундаментальное значение решения судом кассационной инстанции этого вопроса для формирования единой правоприменительной практики.

Позиция Верховного суда

Отвечая на вопросы, поставленные перед судом кассационной инстанции в пределах доводов и требований кассационной жалобы, Верховный Суд руководствуется следующим.

Частью второй статьи 19 Конституции Украины установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины.

Судебный контроль за реализацией субъектами властных полномочий их полномочий осуществляется по определенным ч. 2 статьи 2 КАС Украины критериям, и если суд установит, что деятельность органа государственной власти не отвечает хотя бы одному из определенных критериев, это может быть основанием для удовлетворения иска в отношении обжалования соответствующих действий (бездействия) или решения, если такая деятельность нарушает права, свободы и интересы истца.

Спорным по этому делу есть решение об отказе в пересечении государственной границы Украины.

Правовые основы осуществления пограничного контроля, порядок его осуществления, условия пересечения государственной границы определяет Закон «О пограничном контроле» №1710-VI.

В соответствии с абзацем 1 ч. 1 статьи 3 Закона №1710-VI во время пограничного контроля должностные и должностные лица Государственной пограничной службы Украины осуществляют свои полномочия в пределах, предусмотренных Конституцией, настоящим Законом, Законом «О Государственной пограничной службе Украины», другими актами законодательства Украины и международными договорами Украины.

По предписаниям ч. 1 статьи 14 Закона №1710-VI гражданину Украины, которому отказано в пропуске через государственную границу при выезде из Украины в связи с отсутствием документов, необходимых для въезда в государство следования, транзита, в предусмотренных законодательством случаях или в связи с наличием одного из оснований для временного ограничения его в праве выезда за границу, определенных статьей 6 Закона "О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины", отказывается в пересечении государственной границы только по обоснованному решению уполномоченного должностного лица подразделения охраны государственной границы с указанием причин отказа.

Форма решения об отказе в пересечении государственной границы Украины гражданину Украины, достигшему 16-летнего возраста, утверждена приказом Администрации Государственной пограничной службы от 14.12.2010 №967 (в редакции, действующей по состоянию на дату принятия спорного решения).

Так, в пункте 1 этого решения указываются, в частности, основания для временного ограничения гражданина Украины в праве выезда за границу.

Обосновывая отказ в пересечении государственной границы, ответчик в спорном решении от 18.08.2022 отметил, что в связи с Законом «О правовом режиме военного положения», Указом Президента №64/2022 «О введении военного положения в Украине», Законом «Об утверждении Указа Президента Украины «О введении военного положения в Украине от 24.02.2022 года» Истец временно ограничен в праве выезда из Украины, за отсутствием оснований на право пересечения государственной границы, так как истец не смог предоставить на паспортный контроль документы, подтверждающие основания для выезда за границу.

В контексте указанного Верховный Суд отмечает, что решение об отказе в пересечении государственной границы Украины является актом индивидуального действия, главной чертой которого является его конкретность (предельная четкость), а именно: четкая формулировка конкретных юридических волеизъявлений субъектом административного права, выдающим такой акт ; решение с их помощью конкретных, а именно индивидуальных, дел или вопросов, возникающих в сфере государственного управления; четкая определенность адресата, конкретного лица или лиц; возникновение конкретных административно-правовых отношений, обусловленных этими актами; четкое соответствие такового акта нормам работающего законодательства.

Также общими требованиями, предъявляемыми к актам индивидуального действия, как актам правоприменения, являются их обоснованность и мотивированность, то есть наведение субъектом властных полномочий конкретных оснований его принятия (фактических и юридических), а также убедительных и понятных мотивов его принятия.

Постоянна позиция Верховного Суда, что мотивированное решение демонстрирует лицу, что оно было услышано, дает стороне возможность апеллировать против него. Только при условии вынесения обоснованного решения может обеспечиваться надлежащий публичный и, в частности, судебный контроль над административными актами субъекта властных полномочий. И наоборот, ненаведение мотивов принятых решений «субъективизирует» акт государственного органа и не позволяет суду установить действительные основания и причины, по которым этот орган пришел именно к таким выводам, предоставить им правовую оценку и установить законность, обоснованность, пропорциональность решения (постановления Верховного Суда от 18.09.2019 по делу №826/6528/18, от 10.04.2020 по делу №819/330/18, от 10.01.2020 по делу 6763/18).

Возвращаясь к обстоятельствам по этому делу, в обжалованном решении об отказе истцу в пересечении государственной границы ответчик только ссылался на закон Украины о правовом режиме военного положения, указ Президента Украины о введении военного положения в Украине и закон, которым утвержден указанный указ, однако не указал конкретную норму законодательства, которой истцу был ограничен выезд из Украины.

Также спорное решение не определяет, какие документы истец должен был предоставить и не предоставил на паспортный контроль для соблюдения условия, при котором реализуется имеющееся у истца право выезда за границу, в связи с чем было отказано в пересечении государственной границы.

К тому же использованная ответчиком формулировка «отсутствие оснований на право пересечения государственной границы» искажает суть этого права, поскольку предписания статьи 14 Закона №1710-VI об отказе в пропуске через государственную границу при выезде из Украины связывают с наличием одного из оснований для временного ограничения гражданина Украины в праве выезда за границу, а не с необходимостью обретения такого права перед выездом.

Кроме того, Верховный Суд обращает внимание на несоответствие спорного решения в части указания уполномоченного лица воинской части, принимавшего это решение.

Так, во вступительной части решения уполномоченным должностным лицом подразделения охраны государственной границы, которым принято решение об отказе в пересечении государственной границы на выезд, указан инспектор пограничной службы высшей категории 3 группы инспекторов пограничного контроля отделения инспекторов пограничной службы мастер-сержант А.

В то же время лицом, принявшим решение и его подписавшим, указан старший лейтенант Б без указания его должности или служебного положения.

Указанное несоответствие исключает возможность установления действительного субъекта принятия решения об отказе в пересечении государственной границы и создает его дефектность из-за принятия этого документа неуполномоченным лицом.

Учитывая указанное ВС, соглашается с выводами судов предыдущих инстанций о том, что решение должностного лица воинской части от 18.08.2022 не отвечает критериям обоснованности, мотивированности, четкости и понятности акта индивидуального действия и порождает его неоднозначную трактовку, противоправно вмешивающуюся в возможность реализации права истца свободно покидать территорию Украины.

В то же время Верховный Суд не согласен с обжалованными судебными решениями в части применения к спорным правоотношениям пункта 2-6 Правил пересечения государственной границы ввиду того, что эта норма не была положена в основу принятого ответчиком решения, а также не являлась основанием для отказа в пересечении государственной границы, а потому у судов обеих инстанций не было оснований давать оценку обстоятельствам через призму применением этой нормы к спорным правоотношениям.

По этим же мотивам суд кассационной инстанции не усматривает оснований формирования правового заключения Верховного суда относительно применения пункта 2-6 Правил пересечения государственной границы, отсутствие которого было основанием открытия этого кассационного производства.

Подводя итоги, суды предыдущих инстанций пришли к правильному выводу о противоправности отказа ответчика в пересечении государственной границы истцу, однако неправильно определили норму права, регулирующую спорные правоотношения, в части применения пункта 2-6 Правил пересечения государственной границы, в связи с чем мотивировочные части судебных решений судов первой и апелляционной инстанций в этой части должны быть изменены путем исключения заключения о наличии у истца права пересечения государственной границы из пункта 2-6 Правил.

Следовательно, Верховный Суд оставил кассационную жалобу пограничников без удовлетворения, лишь изменив мотивировочные части судебных решений первой и апелляционной инстанций.

Следует также отметить, что по этому делу судья-докладчик Сергей Уханенко высказал особое мнение, но совпадающее с общей позицией. В нем он дополнительно указал на следующие свои выводы:

• ограничение реализации конституционного права свободно покидать территорию Украины, которое предусмотрено статьей 33 Конституции Украины, может устанавливаться исключительно законами Украины как актами высшей юридической силы;
• ограничение реализации конституционного права свободно покидать территорию Украины в случае введения на территории Украины военного положения прямо не закреплено ни в одном из законов Украины;
• исследованы нормы Конституции Украины, Законов Украины «О правовом режиме военного положения», «О воинской обязанности и военной службе», «О мобилизационной подготовке и мобилизации» и Указа Президента Украины «О введении военного положения в Украине», утвержденного Законом Украины от 24.02.2022 №2102-IX, в своей совокупности можно считать законом в понимании статьи 33 Конституции Украины, в то же время такой закон не отвечает критериям качества закона и противоречит принципу юридической определенности как составляющей верховенства права, что исключает возможность их применения к спорным правоотношениям.